原创 ■ 谢潇波，等
导 读
土地资源资产收益及其管理是实现共同富裕过程中必须研究和解决的重大问题。文章基于我国土地产权及收益分配理论，分析了土地财富规模及收益分配结构，阐述了国有土地出让市场存在的土地流拍、国企接盘、总体亏损、债务攀升等问题。基于国有资产+国有资源+国有银行这一社会主义经济制度特征，以促进共同富裕为导向，统筹考虑收益分配、住房保障、地方债务问题，综合采取财政、金融、法律、信息化等政策工具，从全面推行住房双轨保障、逐步完善土地出让制度、持续提高公共治理能力等三方面提出完善土地资源资产收益制度体系的建议。
本文引用信息
谢潇波，厉 里，陈秋林. 共同富裕视域下的土地资源资产收益问题研究[J].中国国土资源经济,2023, 36（1）:12-19.
实现共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，也是我国经济发展的根本目标。土地资源是最基本的资产、最重要的要素之一，政府、企业、家庭等各类主体的财富规模与土地高度相关。我国土地出让相关收入自1998年以来快速增长，与一般公共预算收入的比值长期保持在0.6～1.01之间；世界银行最新发布的《国民财富的变化2021》报告也显示，中低收入国家的土地资产在国民总财富中占有很大比例。因此，土地资源资产收益及其管理问题，是实现共同富裕过程中必须研究和解决的重大问题。本文就土地资源资产收益的形成、分配情况进行初步剖析，从实现共同富裕的实践途径角度提出相关对策思路。
1 我国土地产权及收益分配理论思考
1.1 基于土地财政的学术研究
土地财政并非法律概念，但与土地资源资产收益密切相关，学界对此多有研究。有的区分交易、保有两个环节进行分析，有的区分税收、非税等政府收入，有的分析直接收入、间接收入的形式，有的则区分租、税、费性质。其中，最为清晰、简洁的是关于卖地生财、附地生财、押地生财的三大类分析。为便于研究，本文选取最为狭义的卖地收入，即国有土地使用权出让收入，作为探讨共同富裕问题的分析对象。
1.2 基于土地产权的法理分析
根据《宪法》及《土地管理法》的规定，我国土地实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。国家出于公共利益需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。全民所有土地（以下简称国有土地）的所有权由国务院代表国家行使。在法理上，国有土地收益应由全体人民共同享有。但在实践中，土地出让金制度设计之初即偏向于地方政府。1989年《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》规定土地使用权有偿出让收入，40%上交中央财政，60%留归地方财政；1992年财政部《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》将上缴中央财政部分比例下调为5%；1994年实施的分税制改革，明确土地出让金作为地方财政收入全部归地方所有。
劳动群众集体所有土地（以下简称集体土地）分属不同的劳动群众集体，本文将集体土地上的农户按照距离中心城区远近区分为近城（含城中村及城乡接合部）和远郊两类，对承包经营权、宅基地或集体建设用地使用权而派生的农户集体成员权及土地收益分配不作延伸讨论。1998年，我国在启动住房制度改革的同时，也对《土地管理法》同步作出重大修订，明确一般建设项目只能使用国有土地，土地征收权限上收至国家、省两级。这项重大变革确立了中央对土地征收的调控权、地方政府对土地出让的垄断权。与农村集体有关的主要是征地拆迁补偿。2019年，《土地管理法》再次修订，包括缩小征地范围，允许集体经营性建设用地入市等。由于集体建设用地入市目前尚未对土地资源资产收益管理产生重大影响，故本文暂不作分析。
1.3 基于共同富裕的原理说明
共同富裕可从多个层面理解。在内容上，实现物质、精神双富裕；在对象上，覆盖全体人民，解决区域、城乡、收入三大差距问题；在政策上，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排；在手段上，既要扩中、补低，也要调高、打非；在标准上，既设定高线，也划定底线，但并非整齐划一；在时序上，既有先富，也有后富，并非步调一致；在途径上，既要加快发展，做大蛋糕，也要公平分配，分好蛋糕。
作为一种基于空间资源占有的重要财产形式，土地资源资产收益分配对共同富裕具有重大影响。有研究表明，从我国居民家庭财产结构来看，城镇居民家庭房产净值占家庭人均财富的 71.35%，是不同群体财富差距的主要来源。从三次分配维度看，土地作为生产要素直接参与初次分配，土地出让金作为地方财政的重要组成部分直接影响再分配，因房地产市场而造就的先富群体是三次分配的重要来源。从三大差距维度看，土地因其所在区位存在巨大的价值差异，是区域、城乡、群体差距的重要影响因素。
2 土地财富规模及收益分配结构
2.1 总体规模
2012—2021年，全国累计实现国有土地使用权出让收入约为54.14万亿元（均为财政部及各地公开的数据，下同），相当于同期地方本级一般公共预算收入的61.68%（表1）。其中，2021年出让收入为2012年的3.08倍，而同期地方本级一般预算收入仅增长1.81倍。
2.2 区域结构
根据各地2021年度数据（表2），国有土地使用权出让收入在区域结构上呈现三个特点：一是土地出让收入差异巨大。土地出让收入最多的江苏省是土地出让收入最少的宁夏回族自治区的100倍。东北、西北地区普遍偏少。二是土地出让收入与经济发展水平高度正相关。土地出让收入前10的地区，基本上GDP也在前10之列。三是土地出让收入在地方财政中的比重大。越发达的省份，对土地出让收入的依赖度越大。如，江苏、浙江等省份，土地出让收入均超过了一般预算收入。
2.3 支出结构
土地出让金支出主要分为两类：一类为成本性支出，包括征地拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出等；另一类为非成本性开支，从扣除成本性支出后的土地出让收益中安排，主要用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等三个方面。
从表3可知，2012—2015年在国有土地出让收入中，成本性支出高达80%以上。其中，被征地拆迁群众的补偿安置费用持续攀升，占总收入的50%～60%。如将投向城市建设、安居工程的支出视为面向城市的投入，那么国有土地出让收入支出中，城乡区域投入比稳定在3∶22左右。
因全国层面数据无从获取，为进一步分析上述支出的内部结构，现以中部某省会城市开发园区的一典型地块征收为案例对土地取得成本进行估算。
案例中涉及的地块，属于城郊接合部成本相对低的地块，征收每亩土地涉及安置人口0.35人、拆迁房屋54㎡。即便如此，征地补偿安置成本已占土地取得成本的近50%，达65.5万元/亩、185.4万元/人，这还不包括未来需要持续支出且大概率会不断增长的社保费用；此外，用地报批、配套开发、财务成本分别为31.09万元、21.18万元、20.14万元，各占总成本的22.4%、15.2%、14.5%。其中，在用地报批所涉税费中，中央享有的仅为新增建设用地土地有偿使用费的30%，即每亩约1.5万元；省级享有的主要是耕地开垦费的20%。
2.4 相关判断
根据前述情况，在国有土地使用权出让收入的区域、城乡、群体分配方面，可以作出以下推定及判断。
一是国有土地资源资产收益高度本地化。绝大多数土地出让收益由所在地获得，中央、省两级分享比例很低。
二是成本支出结构高度特异化。从当前情况看，土地取得成本中，已基本特异化为三大分利群体：被征地群众（获得补偿安置费）、金融机构（获得财务成本）、开发企业（获得土地前期开发成本）。
三是不同群体损益高度差异化。根据相关统计源和有关研究成果，本文将国有土地收益所涉群体分为四大类：近城农户、远郊农户、无房市民、有房市民。为便于作出简单的定量判断，拟采取以下方法对四个群体进行估算：全国近城农户根据剩余城镇规划空间规模及平均人口密度推算，约493.68万人左右，即使全部按东部地区人口密度测算，亦不会超过1300万人；远郊农户根据户籍农业人口减去近城农户推算，约7.79亿人；有房市民根据户籍城镇人口及自有房率估算，约5.17亿人；无房市民根据城镇常住人口减去有房市民估算，当前约3.85亿人，乐观估算城镇化进程，加上未来可能进城人口，这一群体将达5亿人左右。
在现行模式下，近城农户分走了全民所有土地出让收入的60%以上。在拆迁强度大的旧城改造地块，其成本更为夸张。如，2019年广东省深圳市对白石洲城中村进行改造，仅补偿安置就产生1878个亿元户。有房市民享有城市基础设施和公益事业带来的公共服务，同时也因地产增值而获得较高资产估值及融资能力。远郊农户既难以全面分享城镇公共服务，还因区位较差而无法获得高额的补偿安置收入。无房市民既无缘分享补偿安置收入，且高额的地价、房价带来高昂的生活成本，客观上阻塞了这一群体向上流动的通道。
由此可见，近城农户因区位优势而享有超额的安置补偿收益，本质上是对城市公共服务外溢价值的无偿享有，甚至有挤占远郊农户及无房市民权益之嫌，这显然与共同富裕的原则不相容，迫切需要开展理论研究和实践探索加以改变。
3 当前突出问题及原因分析
3.1 突出问题
当前，我国经济发展进入新常态，国有土地出让市场呈现出若干不容忽视的趋势性特点。
一是土地流拍。2022年1—4月，全国国有土地使用权出让收入1.4万亿元，同比下降29.8%；17个重点城市的首批集中供地，流拍70宗，流拍率为17%。
二是国企接盘。首轮集中供地的拿地房企中，国企超过了一半，其中深圳市、南京市100%，北京市97%、广州市88%。2022年5月，厦门市完成第二轮集中供地，10宗土地中有9宗成交，全部由央企、国企包揽。
三是总体亏损。从当前情况看，可产生土地出让收益的主要是商业和商品住宅用地，这两类土地一般占供地总量的15%～20%；工业用地因考虑就业、税收等多重目的，其出让收益往往很低甚至为零；公益事业、基础设施等划拨类土地，大多亦是保本供应。在这种情况下，受土地取得成本上升（特别是补偿安置及土地抵押财务融资成本）和商住土地市场降温（流拍或起始价、低溢价成交）双重挤压，一些地方全口径的土地供应收益实质上已处于亏损状态。
四是债务攀升。放大押地收入是现行土地财政制度的重要功能。据统计，84个重点城市土地抵押贷款总额由2012年的5.95万亿元快速攀升至2015年的11.33万亿元。有学者将此总结为注入土地—土地抵押—城市建设—土地升值—土地出让—还债的以地融资模式，这种模式最大的问题是变相分割货币发行权，将特定区域的债务问题变相由全民买单解决，除其内在的系统风险外，亦与共同富裕的要求相背离。
3.2 原因分析
从宏观层面看，我国城市化进入关键拐点期。第一，城镇土地逼近扩展极限。第三次全国国土调查数据显示，全国城镇土地面积为1035.12万公顷，按现行规划标准，可承载10亿城市人口。第二，人口增速快速下降。2021年，全国新增人口仅48万，2022年将大概率首次出现人口负增长。未来城镇化将进入建设用地存量优化、城镇人口区域流动的新阶段。
从微观层面看，房地产市场进入深度调整期。在供给端，根据国家统计局数据，截至2022年4月末，全国商品房待售面积为5.57亿平方米，按人均住房建筑面积39.8平方米计算，可供1400万人居住；全国商品住宅广义库存量（指可销售房屋量和涉宅用地施工量之和）达到38.4亿平方米，可供9600万人居住。在需求端，数字经济快速发展导致实体商业地产相应萎缩；同时，因房地产金融属性凸显，重点城市房价持续攀升。有数据显示，2020年全国房价收入比高达29倍多。大部分无房市民购买力相对不足，改善性住房需求亦因政策限定，无法大范围启动。
4 完善土地资源资产收益制度体系的思考与建议
基于国有资产+国有资源+国有银行这一社会主义经济制度特征，以促进共同富裕为导向，统筹考虑收益分配、住房保障、地方债务问题，综合采取财政、金融、法律、信息化等政策工具，进一步完善土地资源资产收益制度体系。
4.1 全面推行住房双轨保障，统筹解决住、炒、管问题
土地资源资产收益问题与住房制度高度关联。如何保障和提升无房市民及有房市民中的低水平、低价值房产拥有者权益，是完善土地资源资产收益政策必须首先思考的问题。
在住房制度设计上，必须完整、辩证、科学地贯彻党中央住有所居、房住不炒战略决策。具体而言，要在一城一策的基础上，因地制宜，全面推行住房双轨制改革：一是基本住房回归居的功能。建议参照新加坡模式，将保障性住房作为一种城市基础设施，覆盖80%以上常住城镇人口，真正做到住有所居。二是保持商品住房的投资属性。继续保留并做大做强高估值的商品房市场，既解决个性化、高端化住房需求和正常、合理的投资需求，又使得土地、房产继续成为重要的资产之锚、信用之源。三是基层政府提高管的水平。通过对两个市场的顶层设计及实践操作，真正落实中央提出的以人为核心的新型城镇化要求，构建新时代的城市基层管理组织体系。
在基本住房的来源上，可采取三种方式：一是大规模建设一批新房。通过发行住房国债、调整固定投资、实行土地融资等多种方式筹集资金，建设一批保障性住房。二是有选择地消化一批库存。对符合要求的现有商品房库存，可通过政府、企业、家庭各承担部分成本，采取共有产权方式消化一批。三是多方式补贴一批存量。对符合保障性住房申购要求的家庭，可考虑通过精准降息、精准减税方式予以补贴。
在基本住房的分配上，要充分考虑普惠性、公平性。一是以税定人。在完善和改革户籍制度的基础上，将是否在当地纳税、缴纳社保作为标准，框定基本住房分配群体，原则上应当覆盖80%以上纳税家庭。在操作上，不同城市可根据供给能力，设计不同年限、不同税负的准入标准。二是以家定量。为鼓励和支持年轻人组建家庭、生育后代，基本住房原则上应以家庭为单位申请，不同家庭依据成员数量可申购不同面积户型。三是以城定档。基本住房户型、面积、标准、风格，可由各城市政府因地制宜统筹确定。
保持商品住房的金融资产属性，依法完善商品住房投资市场，是必须高度重视、谨慎解决的重大问题。由于当前土地市场、房地产市场已在事实上成为货币信用之锚、地方融资之源，如果因为基本住房的大规模建设与分配，导致商品住房价格的大幅波动，必将引发危害巨大的金融风险。因此，一方面，必须通过精准调控商品住房用地供给、限定商品住房出售规模、放开商品住房购买资格、强化商品住房融资支持、提升商品住房品质等多种方式稳价保市，如同限定股市中的流通股规模、结构与时序一样，通过创造一个可控、活跃的增量商品住房市场，来保持和提升整个土地、房产市场的估值水平和融资能力；另一方面，赋予基本住房一定融资属性，通过先租后售、共有产权等多种方式，减轻购买者首付资金压力，同时又维持基本住房的合理估值水平。
4.2 逐步完善土地出让制度，科学统筹租、税、利分配
紧扣土地资源的资产属性，统筹住宅、财税、金融政策，努力解决区域、城乡、群体差距问题。
4.2.1 改革土地供给模式
一是严控总量规模。在严格保护耕地和节约用地的基础上，按照适度超前的标准尽快划定各地城镇开发边界。二是优化区域配置。新增建设用地计划优先投向重点城市群，确保有限的土地资源产生最大收益。三是统筹用途结构。对基本住房用地实行精准宽松保障；对商品住房及商业用地从紧供应、精准调控，确保不流拍、有合理溢价；对工业用地实行税收、就业、科研等多目标管理，既引导实业发展，又提高利用效率；对基础设施、公益事业用地从严评估。
4.2.2 完善土地租税制度
一是建立统筹基金。将土地出让金按一定比例上缴中央财政，实行全国统筹，推动国有土地资产收益的全民所有、全民共享；明确一定比例实行土地储备，推动土地资产的代际统筹和平衡，避免涸泽而渔的短期行为。二是改革出让方式。对基本住房，可以在土地供应方面探索年租制，将一次性的土地成本转化为长期的现金流收入；对商品住房，探索适当降低一次性出让年限，为后续房地产税改革腾出空间；对基础设施及公益事业用地，实行有偿使用全覆盖，具体可以通过按年度收取租金、弹性年期出让、收取特许经营收益等方式实现。三是完善征拆制度。坚持按原用途补偿的基本原则，规范征地拆迁补偿标准。对需政府大量投入财政资源的城中村改造、旧城更新项目，要严格评估、慎重实施。探索采取商业化、自主性开发，原则上要杜绝财政资金投入，杜绝通过释放容积率等方式变相投入财政资金。四是稳慎、综合地推进房地产税收改革。坚持租税分离原则，精准区分基于土地所有权而产生的租金、基于财富资产而产生的税收。租金必须全面覆盖，严防国有资产流失；税收亦必须全面覆盖，以此来确定房屋价值，为后续征地拆迁补偿锚定价格。对基本住房，在保有环节可确定较低税额、较低租金，减少负担，但如其进入市场，则比照商品住房标准实行补缴；对存量商品住房，在已经缴纳土地出让金的期限内不另行收取地租。对增量商品住房，可实行20～30年期土地出让，之后实行租金年缴。
4.2.3 构建土地融资体系
进一步加强土地融资管理，既要通过国有土地+国有银行组合，在一定弹性范围内，实现跨周期、跨代际的融资功能；又要全面、深刻地评估地方债务，防止出现系统性风险。一是科学管控总量。根据国有土地、国有资源可供给量，科学、稳妥评估融资规模。二是妥善处置存量。慎重实行一刀切管控政策。对存量债务，要通过展期、转贷、发行专项债覆盖等多种方式给予出路，以时间换空间。当前，要注意避免因过分刚性的考核导致地方政府行为偏差。三是有序放活增量。给予城镇规划范围内新增国有土地较为积极的融资政策，统筹用好精准定息、定向注资、灵活定准等相关措施。对城镇规划圈外的集体建设用地（含宅基地）、拥有变现途径的山水林田湖草沙等自然资源资产，有序放开融资政策，使之成为估值融资、吸纳货币的重要资本。
4.3 持续提高公共治理能力，精准管理人、地、钱
推行住房双轨制改革、重构土地出让制度，短期看似乎是如何执行政策和筹措资金的问题，根本上则是我国基层社会治理体系和治理能力现代化问题。只要持续提高公共治理能力，精准管理人、地、钱等，土地资源资产收益管理问题就可迎刃而解。
4.3.1 加快建设数字政府
建立高标准的人口、法人、地理空间、财政金融基础数据库，通过大数据、人工智能、无人机、卫星遥感等技术手段，形成体系化、精准化、智能化的信息关联与分析机制，服务精细化、个性化管理。当前，亟须加快完成重点城市建筑空间调查，全面查清各类建筑物总量、分布、结构与权属情况，并与人口、税收、银行等数据库精准关联，锁定目标人群，研判住房需求，开展课税分析，实现精准管理。
4.3.2 重构基层治理，形成适应新发展阶段的城乡社会治理体系
要站在全心全意为人民服务、全力巩固党的执政基础的战略高度，把住房制度改革和土地资源资产收益改革作为重要工作来抓，以此解决诸多无房市民的居住问题，改善有房市民的居住环境，并在此过程中以新型社区为单位，实现城市基层管理单元的高效再组织化。
作者信息
谢潇波（1985—），男，湖南省邵阳市人，湖南省自然资源厅政务服务处处长，哲学学士，主要从事自然资源、空间规划等方面研究工作。
